• Con la
expresión “Internalización de las normas” debemos referirnos al modo en que los
Estados Partes del MERCOSUR, adoptan y ponen en aplicación efectiva, en su
derecho interno, la normativa del bloque de integración, cabe decir, las
Decisiones del Consejo de Mercado Común, Resoluciones del Grupo de Mercado
Común y Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur, además de establecer
el rango jurídico que ocupan respecto a las normas nacionales.
• Evidentemente
la forma de adopción y el rango jurídico o primacía de esa normativa, depende
de los mecanismos constitucionales de cada país, en cuanto a si la misma tiene
mayor jerarquía y valor que la legislación nacional, o si tiene el mismo rango
que las leyes nacionales; en este último caso sería perfectamente posible que
en una materia determinada predominase una ley nacional dictada con
posterioridad a una norma MERCOSUR.
• Lo
señalado puntualiza la importancia de que las normas constitucionales de cada
país precisen el nivel jurídico que le corresponde a la normativa del derecho
derivado del MERCOSUR y que en el derecho interno se establezcan los mecanismos
o procedimientos para una rápida y efectiva incorporación en el ordenamiento
jurídico interno.
• Lo que sí
es claro en el caso del MERCOSUR, es que la naturaleza y características del
diseño institucional y normativo de ese esquema de integración, no consagran la
figura de la supranacionalidad y en consecuencia no existe aplicación directa
de la normativa emanada de los órganos del bloque.
• En el
caso de Venezuela, la Constitución Nacional establece, con respecto a las
relaciones internacionales y a los acuerdos de integración, que “(…) la República podrá atribuir a
organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las
competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración”. En tal sentido agrega después que: “Las normas que se adopten en el marco de los
acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento
legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna.”, de lo cual se desprende que
solo en los casos que el país haya reconocido la supranacionalidad, esas normas
tendrían aplicación directa en el país, como lo fue en el caso de la Comunidad
Andina, en el que la normativa entraba en vigencia, a partir de su publicación
en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
• De acuerdo
a la Ley de Publicaciones Oficiales, en Venezuela las leyes deben publicarse en
la Gaceta Oficial y entran en vigencia en la fecha que ellas mismas señalen, o
en su defecto en la fecha de su publicación. Asimismo, las Leyes, Decretos,
Resoluciones y demás actos oficiales tienen el carácter de públicos por el
hecho de aparecer en la Gaceta Oficial y sus ejemplares tienen fuerza de
documento público. Esto significa que a menos que una normativa sea publicada
en el órgano oficial, no tiene el carácter de documento público y mucho menos puede
entrar en vigor para su aplicación en las relaciones jurídicas entre los
ciudadanos y el Estado, ni en las relaciones de éste con otros Estados, en el
caso que nos ocupa, los Estados Partes del MERCOSUR.
• A los efectos
de la integración y de las relaciones económicas internacionales vale la pena
resaltar lo que expresa la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela:
Artículo
156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
1. La política y la actuación internacional de
la República.(…)
15.
El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las aduanas (…)
Artículo
137. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que
ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que
realicen.
Artículo
153. La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y
caribeña, en aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones,
defendiendo los intereses económicos, sociales, culturales, políticos y
ambientales de la región.(…) Para estos fines, la República podrá atribuir a
organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las
competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración.
(…) Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán
consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación
directa y preferente a la legislación interna.
Artículo
154. Los tratados celebrados por la República deben ser aprobados por la
Asamblea Nacional antes de su ratificación por el Presidente o Presidenta de la
República, a excepción de aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar
o perfeccionar obligaciones preexistentes de la República, aplicar
principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios en
las relaciones internacionales o ejercer facultades que la ley atribuya
expresamente al Ejecutivo Nacional.
• En el
sentido de lo expresado la Ley Orgánica de la Administración Pública también
establece la obligatoriedad de publicación en Gaceta Oficial, de los
reglamentos y otros actos administrativos de carácter general, que interesen a
un número indeterminado de personas, así como el respeto a las competencias
legales atribuidas a los órganos del poder público:
Artículo
12. Los reglamentos, resoluciones y demás actos administrativos de carácter
general dictados por los órganos y entes de la Administración Pública deberán
ser publicados sin excepción en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela o, según el caso, en el medio de publicación oficial
correspondiente.
Artículo
25. Los órganos y entes de la Administración Pública actúan y se relacionan de
acuerdo con el principio de lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:
Respetar
el ejercicio legítimo de las respectivas competencias.
Ponderar,
en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses
públicos implicados (…)
Artículo
26. Toda competencia atribuida a los órganos y entes de la Administración
Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones,
límites y procedimientos establecidos; (…) Toda actividad realizada por un
órgano o ente manifiestamente incompetente, (…) es nula y sus efectos se
tendrán por inexistentes (…).
Articulo
77. Son competencias comunes de las
ministras o ministros con despacho:
(…)
9.
Refrendar los actos de la Presidenta o Presidente de la República o de la
Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo que sean de su competencia
y cuidar de su ejecución, así como de la promulgación y ejecución de los
decretos o resoluciones que dicten.
(…)
27.
Las demás que le señalen las leyes y los reglamentos.
• De lo
anteriormente citado podemos llegar a la conclusión que la internalización del
ordenamiento jurídico del MERCOSUR en Venezuela, no opera por la vía de la
aplicación directa y preferente a la legislación interna, ya que en el caso del
MERCOSUR no existe el principio de la
supranacionalidad, entre otras razones, por las limitaciones en la cesión de
competencias, establecidas en las Constitución de la República Federativa del
Brasil y en la Constitución de la República Oriental del Uruguay.
• En el
mismo sentido, la internalización del derecho derivado del MERCOSUR en Venezuela, debe realizarse
mediante la utilización de los
instrumentos jurídicos correspondientes, por parte de órganos del poder
público nacional a quienes la ley les otorgue competencias regladas.
• Jurídicamente
no existe posibilidad que entren en vigencia en Venezuela, normas del MERCOSUR
que requieran internalización, mediante la simple notificación o comunicación
dirigida a cualquiera de los órganos del bloque, señalando que dichas normas
han sido internalizadas. La internalización, es decir, incorporación al ordenamiento
jurídico nacional, requiere el cumplimiento de la exigencia de publicación en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. El incumplimiento
de este requisito las hace inaplicables.
• En el
MERCOSUR, a diferencia de la Unión Europea y la Comunidad Andina, no existe la
supranacionalidad institucional y normativa, ni un instrumento ad hoc que ponga
en vigencia la normativa del bloque,
como el Diario Oficial de la Unión Europea, o la Gaceta Oficial del
Acuerdo de Cartagena.
• Vale la
pena enfatizar que los tratados fundacionales del MERCOSUR no establecen una
disposición clara que concrete la figura mediante la cual deben internalizarse
sus Decisiones, Resoluciones y Directivas.
Los tratados fundacionales y específicamente el Protocolo de Ouro Preto
(POP), no establecen un procedimiento obligante ni un lapso imperativo para la entrada en vigencia de las normas.
• El POP no
impone la obligación ni la forma de incorporar la normativa dentro de un lapso
determinado, sino que se limita a señalar en su Artículo 38, el compromiso de
los Estados Partes, de adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el
cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR e informar a la
Secretaría Administrativa sobre las medidas adoptadas.
• El
Artículo 40 del POP establece un procedimiento de internalización, pero bajo el
supuesto de la vigencia simultánea en todos los Estados Partes, lo cual
significa que la misma se concreta el trigésimo día después que el último de
ellos, haya informado a la Secretaría de las medidas adoptadas. Este
procedimiento marca la impracticidad de la entrada en vigencia de la normativa
del MERCOSUR y es una razón de peso que lastra el funcionamiento y avance del
bloque. Basta que un Estado Parte no comunique a la Secretaría la aprobación de
una norma, para que la misma no entre en vigor en el MERCOSUR.
• Lo
señalado tiene una excepción, en los casos que la norma emitida por alguno de
los tres órganos decisorios del MERCOSUR, señale expresamente que la misma no
requiere el procedimiento de internalización previsto en el señalado Artículo
40, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del
bloque.
• En el
caso venezolano sorprende que transcurrido un (1) año de la accesión plena de Venezuela
al MERCOSUR, no se haya resuelto el
grave problema de desinformación sobre la materia, y en particular, sobre la
existencia o no, de la Sección Nacional del Grupo de Mercado Común, para la
instrumentación de la normativa.
• Debe
resaltarse que mediante Decreto Nº 9.116 del 27-07-2012 publicado en Gaceta
Oficial Nº 39.974 de fecha 30-07-2012, se estableció la “Comisión Presidencial
para el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)”, no obstante, no existe documentación
pública del cumplimiento de sus objetivos y funciones, particularmente lo
dispuesto en los numerales del Artículo 5 de dicho Decreto.
• Venezuela
se comprometió a adoptar el acervo normativo del MERCOSUR, en forma gradual, a
más tardar en cuatro (4) años, a partir de la entrada en vigencia del Protocolo
de Adhesión (12-08-2012). Cabe señalar que en el portal web del Mercosur no
existe hasta ahora un inventario, ni un informe de la Secretaría Administrativa
del Mercosur, que precise cuáles son las normas internalizadas, vigentes, en
cada uno de los Estados Partes, hasta el primer semestre del 2013.
• Al hilo
de lo expresado, debe recordarse que según Decisión CMC 66/12 el Ejecutivo
Nacional comunicó formalmente a la Secretaría del MERCOSUR, que Venezuela
adoptó un conjunto de doscientas once (211) normas durante el segundo semestre
de 2012. Asimismo, se comprometió a adoptar antes del 31-03-2013, cuatrocientas
una (401) normas adicionales. Con
excepción de la Nomenclatura Común del Mercosur y del Arancel Externo Común,
ninguna de las normas señaladas, ha cumplido con el procedimiento legal
establecido ut supra.
• Como
consecuencia de lo expuesto sobre este amplio y complejo tema, compartimos
plenamente y hacemos nuestras las conclusiones de la profesora Mata Diz
(Bergamaschine Mata Diz, Jamile, “El Sistema de Internalización de normas en el
Mercosur: la supranacionalidad plena y la vigencia simultánea”. Revista Ius et
Praxis, 11 (2): 227 - 260, 2005.), acerca del rumbo necesario que debe tomar
MERCOSUR para perfeccionar su funcionabilidad:
“Las cuestiones relativas al sistema de incorporación de
las normas del MERCOSUR no deben ser consideradas sólo desde una perspectiva
legislativa, sino más bien institucional. No se puede negar que el
reconocimiento de un derecho comunitario por parte de los Estados que componen
una asociación del tipo mercado común es esencial para la construcción del
propio sistema jurídico supranacional.”
“Entendemos que para la consecución de un Mercado Común
del Sur, es menester crear instituciones que además de la supranacionalidad
ostenten las potestades que les permitan configurar un nuevo derecho para el
MERCOSUR.”
“La conformación de un sistema normativo comunitarizado
que impulse el avance del objetivo integracionista es, a nuestro entender, una
condición que pasa por la voluntad estatal (…)”
• A final
de cuentas es nuestro criterio que el avance del MERCOSUR necesitará seguir el
camino de la institucionalidad y normativa supranacional de la UE y de la CAN.
Freddy Rios Rios
friosrios@gmail.com
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