En el espacio interamericano han sido suscritos por los gobiernos varios instrumentos jurídicos internacionales contentivos de compromisos respecto de la vigencia y defensa de las instituciones democráticas, y recientemente se suscribió uno nuevo en el marco de UNASUR
En su contenido, estos documentos son de diverso alcance, no sólo en cuanto a su espacio territorial.
Los instrumentos a los que me refiero son: La CARTA DEMOCRÁTICAINTERAMERICANA (CDI, 2001); el PROTOCOLO DE USHUAIA SOBRE COMPROMISO DEMOCRÁTICO (PU, 1998); el TRATADO MARCO DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN CENTROMERICA (TSDC, 1995); elPROTOCOLO ADICIONAL AL ACUERDO DE CARTAGENA "COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA POR LA DEMOCRACIA” (PACCAD, 2000), y recientemente, el PROTOCOLO ADICIONAL AL TRATADO CONSTITUTIVO DE UNASUR SOBRE COMPROMISO CON LA DEMOCRACIA (PACUD, 2010).
Estos compromisos tienen sus antecedentes en tratados, protocolos, resoluciones y declaraciones conjuntas que han sido emitidos a lo largo de varias décadas.
Por otro lado, es forzoso evocar aquí la Doctrina Betancourt, la cual, como es harto conocido, propugnaba el no reconocimiento de los gobiernos de facto por ser ilegítimos y contrarios a los principios de igualdad ylibertad de los pueblos. Sobre la base de este planteamiento, que fue expuesto por Rómulo Betancourt en 1959, se levantó la política exterior del primer gobierno democrático de Venezuela después de la dictadura perezjimenista.
Betancourt reiteraba así, otro discurso suyo de 1948, en la oportunidad de la aprobación de la Carta de la OEA: “Solicitaremos cooperación de otros gobiernos democráticos de América para pedir, unidos, que la OEA excluya de su seno a los gobiernos dictatoriales porque no sólo afrentan la dignidad de América, sino también porque el Artículo 1 de la Carta de Bogotá, Acta constitutiva de la OEA, establece que sólo pueden formar parte de este organismo los gobiernos de origen respetable nacidos de la expresión popular, a través de la única fuente legítima de poder que son las elecciones libremente realizadas. Regímenes que no respeten los derechoshumanos, que conculquen las libertades de sus ciudadanos y los tiranicen con respaldo de las políticas totalitarias, deben ser sometidos a riguroso cordón sanitario y erradicados mediante la acción pacífica colectiva de la comunidad jurídica internacional.”
La Carta Democrática Interamericana es el documento más completo en contenido y su aplicación abarca el espacio territorial de los 34 países que conforman la OEA.
Dispone en su artículo 1º que los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla, y agrega que la democracia es esencial para el desarrollo social, político y económico de los pueblos de las Américas. El artículo 2º establece que el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la OEA.
El artículo 3º señala que son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades; la celebración de elecciones periódicas, libres y justas; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.
Por su parte, el artículo 4º establece que la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia. Así, cuando el gobierno de un Estado Miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia (Art. 17).
El artículo 19, por su parte, pauta que la ruptura del orden democrático o una alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático en un Estado Miembro constituye, mientras persista, un obstáculo insuperable para la participación de su gobierno en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la
Organización y otras instancias.
Debe resaltarse que estas normas no sólo contemplan el tema de“ruptura del orden democrático” (un golpe de estado), sino tambiénuna alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático, y ya hemos visto cuáles son los elementos esenciales de este orden en los artículos mencionados.
El Protocolo de Ushuaia pertenece al ámbito de los 4 países miembros de MERCOSUR. Este instrumento establece que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes, y que sus disposiciones se aplicarán a las relaciones que resulten de los respectivos Acuerdos de integración vigentes entre los Estados.En su articulo 3º dispone que toda ruptura del orden democrático en uno de los Estados partes dará lugar a la aplicación de los procedimientos previstos en el protocolo, entre los que están las consultas a los efectos de tomar medidas frente al estado miembro infractor.Como puede observarse, es un texto muy escueto y sólo se incluye el tema de la ruptura del orden democrático como causa para tomar ciertas medidas frente al país “infractor”. El contenido de la expresión “orden democrático” no está desarrollada en el texto del Protocolo, sólo hay la referencia a la vigencia de las instituciones democráticas como condición de la Integración entre los países mercosurianos, y la ruptura de que se habla, para algunos intérpretes, remitiría sólo a golpes de estado, pero no a otras situaciones en que el orden democrático se pueda ver quebrantado.
El Tratado Marco de SEGURIDAD DEMOCRÁTICA en CENTROAMÉRICA, aunque está referido al tema de la seguridad colectiva de los países que conforman en el Sistema de integración de esa región, contiene un conjunto de compromisos respecto de las instituciones democráticas, que es pertinente traer a colación aquí.
Así, el modelo de seguridad democrática se fundamenta en los principios del Estado de Derecho, imperio de la ley, la seguridad jurídica, elecciones libres, efectivo ejercicio de las libertades ciudadanas, sujeción a las autoridades civiles, fortalecimiento del poder civil, el pluralismo político, la libertad económica, subordinación de las fuerzas armadas, superación de la pobreza, erradicación de la violencia, el terrorismo, la impunidad, el tráfico de armas y la corrupción y respeto a los derechos humanos.
Es de destacar que las partes de este tratado se comprometen a abstenerse de prestar apoyo político, militar o financiero a fuerzas o agrupaciones irregulares que atenten contra la unidad y el orden del Estado, o propugnen el derrocamiento o desestabilización de gobiernos democráticamente electos.
Este instrumento, a nuestro juicio, abarca un conjunto amplio de aspectos, pero lo importante a destacar es el compromiso claro frente a la institucionalidad democrática en el marco de la integración centroamericana.
El Protocolo Adicional al ACUERDO de CARTAGENA "COMPROMISO DE LA COMUNIDAD ANDINA POR LA DEMOCRACIA” fue suscrito por los miembros de la Comunidad Andina. Establece que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el estado de derecho son condiciones esenciales para la cooperación política y el proceso de integración. Las disposiciones contenidas en este Protocolo se aplicarán en caso de producirse una ruptura del orden democrático en cualquiera de los países miembros.
El artículo 3º dispone que ante acontecimientos que puedan ser considerados como ruptura del orden democrático, los demás realizarán consultas entre sí, y si los acontecimientos ocurridos constituyen tal ruptura, se adoptará las medidas pertinentes para propiciar su pronto restablecimiento.
Este instrumento adolece, como el de Ushuaia, de poco desarrollo conceptual. Vemos, sin embargo, que en este caso, la “ruptura” podría darse tanto contra la plena vigencia de las instituciones democráticascomo contra el estado de derecho. Para algunos intérpretes, no se trataría sólo de golpes de estado, sino también de atentados contra los aspectos fundamentales de todo estado de derecho (autonomía y separación de los poderes, por ejemplo).
El Protocolo sobre Compromiso Democrático fue firmado este año por los países de la UNASUR en Georgetown, Guyana. En su único considerando, el instrumento establece que la plena vigencia de las instituciones democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados miembros. Este protocolo se aplicará en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, de una violación del orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios democráticos.
Además, establece que producida una situación de las señaladas, el Consejo de Jefes de Estado o en su defecto el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, considerará, de forma consensuada, la naturaleza y el alcance de las medidas a ser aplicadas.Este protocolo, a mi juicio, plantea 4 causales distintas: a) ruptura del orden democrático; b) amenaza de ruptura del orden democrático; c) violación del orden constitucional; o d) cualquier situación que ponga en riesgo el legítimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios democráticos. En los 2 primeros casos estaríamos ante casos de golpes de estado o amenaza de ellos.
En la tercera situación, pareciera que la expresión “violación del orden constitucional” alcanzaría situaciones parecidas a las que la Carta Democrática Interamericana llama “alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático”, o que laCAN denomina ruptura del estado de derecho. Si esta interpretación es correcta, podría incluirse aquí el tema de la deslegitimación sobrevenida (por causa de violaciones graves a la Constitución) de un gobierno que ha sido electo en elecciones libres, pero que en su ejecutoria evidencia desapego grave a la democracia y sus instituciones (legitimidad de desempeño).
Algunos analistas han expresado que el documento concluido en Georgetown por UNASUR no está orientado a preservar la democracia, sino a proteger a los gobernantes sin distinguir entre gobernantes legítimos y gobernantes ilegítimos o que han perdido legitimidad durante su ejercicio.
Debo decir que inicialmente comparto lo sustantivo de esa opinión, pero examinado en detalle el Protocolo en cuestión, la he cambiado, aunque no del todo.
Sigo manteniendo reservas frente a la efectividad de unas normativas que se pueden prestar a interpretaciones acomodaticias a causa de sus lagunas, y cuyos conceptos son susceptibles de interpretaciones disímiles a la hora de aplicarlos a los casos concretos; esto sin mencionar las vicisitudes para poner de acuerdo a los que deben decidir las medidas a adoptar. Obviamente, en medio de este asunto gravita también la sacrosanta noción de soberanía, entendida de manera absoluta por algunos. Tampoco debe olvidarse el poder real y jurídico efectivo que tienen los órganos internacionales en cada caso, para ejecutar una sanción.
Todos los instrumentos jurídicos mencionados, unos más que otros, adolecen de estas deficiencias, y ya sabemos cómo estas cosas se resuelven en la comunidad internacional; esto, sin olvidar la incidencia que tienen en cualquier situación las correlaciones de fuerzas y los intereses en juego. Obviamente, no faltaran tiranos, gobernantes autoritarios o poderes del Estado que se escuden en estos instrumentos jurídicos imprecisos y ambiguos o se aprovechen de instituciones internacionales débiles, para actuar de acuerdo con sus intereses políticos, y en detrimento de los legítimos derechos democráticos de los gobernados, como bien lo ha resaltado el embajador Adolfo Taylhardat recientemente.
A pesar de los pesares, estos compromisos son importantes y necesarios. Sin duda, el de UNASUR, con todo y sus imperfecciones, es un paso positivo, independientemente de la opinión que tengamos respecto de la necesidad de esa organización.
Los compromisos de respeto de las instituciones democráticas constituyen un avance que fue impensable en otras épocas. Aún queda un muy largo trecho por recorrer en esta materia, y ojalá el ritmo de los asuntos y de los entes internacionales permita un perfeccionamiento más acelerado de estos instrumentos que los hagan más acabados y eficaces. ¿es una quimera? Quizás, pero la democracia lo demanda.
EMILIO NOUEL V.
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