El pasado 16 de octubre de 2012 se publicó en la Gaceta Oficial número
40.029, mediante decreto ministerial, la resolución 058. Esta crea y regula la
organización de las comunidades educativas a través de la figura de los
Consejos Educativos y, por tanto, deroga la resolución 751 vigente desde 1986.
Ausencia de un proceso de consulta público y formal
Antes de entrar a precisar algunos elementos de esta resolución y su
relación con el derecho a la educación, es importante resaltar que, desde el
inicio de este gobierno, se han adelantado varios esfuerzos de modificación de
la resolución 751 desde la Dirección Nacional de Comunidades Educativas del MPP
para la Educación. Estos esfuerzos fueron, en su mayoría, acompañados de
procesos de discusión pública de la propuesta elaborada por el ministerio. En
algunos casos la discusión fue producto del conocimiento, por los caminos
verdes, de la propuesta que se elaboraba en el ministerio y en otros casos, de
la disposición del propio ministerio a debatir en diversos escenarios, el
contenido de la misma. Si bien, en uno de los momentos, la Coordinadora
Nacional de Comunidades Educativas del MPP para la Educación, en aquel momento,
la profesora Xiomara Lucena, recorrió el país participando en foros de
discusión y reuniones de trabajo con diversos actores escolares, hasta el
momento, no se ha convocado un proceso formal de consulta pública sobre el
contenido de esta resolución.
De hecho, dado que se trata de una resolución que dice en su
presentación que tiene como propósito la democratización de la gestión
educativa, lo lógico es que su elaboración sea producto de un proceso realmente
democrático y participativo. Pero más allá del propósito expresado en la
presentación de dicha resolución, la naturaleza del cambio que se pretende dar
en las escuelas, es de tal magnitud que amerita una consulta pública nacional.
En este marco, se considera que un proceso formal de consulta pública, por la
naturaleza de la norma que se discute, debe incluir:
La presentación pública y la difusión abierta y masiva del contenido de
la propuesta. Esto implica hacer llegar, al menos, a las más de 26.000 escuelas
del país, una copia del texto que se somete a consulta.
La creación de una comisión encargada de la consulta. Dada la
complejidad del tema y la diversidad de actores participantes en la dinámica de
las comunidades educativas, se espera que esta comisión esté conformada por
personas de todos los sectores y que mantenga el principio de pluralismo
político consagrado en la Constitución Nacional.
El establecimiento de un cronograma de consulta que indique el tiempo
para conocer la propuesta; el tiempo para debatirla en el seno de las
organizaciones vinculadas al sector educativo; el tiempo para recoger,
sistematizar y presentar al país el resultado de la consulta; el tiempo para
incorporar las modificaciones producto de la consulta realizada y el momento en
el que se espera la promulgación de la resolución definitiva.
El establecimiento de un mecanismo para analizar los aportes y opiniones
de los actores vinculados al sector que permita identificar puntos de acuerdo,
y divergencia y que permita que las divergencias puedan ser llevadas al debate
público para lograr el mayor consenso posible en la redacción final de la
resolución.
Las organizaciones vinculadas al sector educativo son: las comunidades
educativas de las escuelas, incluyendo sus organizaciones de padres y
estudiantes y los consejos de docentes, más las asambleas generales de la
comunidad educativa, en el caso que las escuelas lo consideren oportuno; las
organizaciones gremiales, tanto las que agrupan a los padres, como las que
agrupan a los docentes, trabajadores administrativos y obreros que hacen vida
en las organizaciones educativas; las organizaciones gremiales que agrupan a
los dueños de planteles educativos; las escuelas de educación de las diversas
universidades del país; las organizaciones no gubernamentales, de los ámbitos
nacional, regional y local, cuyo propósito central esté relacionado con la
educación, las políticas educativas y el funcionamiento de las escuelas; la sub
comisión de educación de la Asamblea Nacional; y las Secretarías y Direcciones
de Educación de las Alcaldías y Municipios de todo el país.
El propósito: Democratizar la gestión escolar
Democratizar la gestión implica garantizar la participación de las
personas que hacen vida en las comunidades educativas en la toma de decisiones
que determina la gestión de la escuela. Sin embargo, esta participación puede
establecerse mediante varios mecanismos, pero su diseño debe estar precedido
por la definición del propósito y el alcance de dicha participación.
Participar para garantizar el derecho a la educación
Cuando se trata del derecho a la educación, es importante tener como
premisa que, en términos de derechos humanos, hay tres tipos de titularidad:
titularidad de derecho, titularidad de responsabilidades y titularidad de
obligaciones.(*)
Titulares de derecho: En el derecho a la educación, las personas, niños,
jóvenes y adultos, son, en general, titulares del derecho, esto implica que lo
ejercen y demandan su garantía, protección y respeto. (*)
Titulares de responsabilidades: las personas -en tanto miembros de la
sociedad- las familias y las organizaciones comunitarias y sociales, en
general, son titulares de responsabilidades, lo que implica, en primera
instancia, respetar los derechos de los otros ciudadanos y también, velar por
la garantía del derecho, exigir su cumplimiento, exigir justicia en caso de
violación o de incumplimiento y exigir rendición de cuentas y ajustes de las
políticas y presupuestos destinados a la realización del derecho. En este
marco, las comunidades y las organizaciones adquieren la responsabilidad de no
permitir el trabajo infantil, de promover el empoderamiento de las personas, de
asegurar que haya acceso al sistema para todos los niños y jóvenes en edad de
cursar la educación obligatoria y de promover y motivar el ejercicio del
derecho; y por su parte, las familias, especialmente los padres, tienen la
libertad para escoger el tipo de educación para sus hijos, la responsabilidad
de incorporar a los niños y jóvenes en la educación obligatoria, de no
discriminar por ningún motivo a sus miembros en términos del ejercicio de este
derecho, de permitir tiempo para el estudio, así como, de motivar y apoyar a
los niños y jóvenes para que ejerzan su derecho. (*)
Titulares de obligaciones: las organizaciones del Estado, en todos sus
ámbitos y niveles, son titulares de las obligaciones que permiten el ejercicio
y la realización del derecho. Estas obligaciones incluyen la generación de
condiciones materiales y legales, la protección y el respeto del derecho. En el
cumplimiento de sus obligaciones, el Estado debe asumir como criterios la
igualdad de todos los ciudadanos como titulares del derecho que implica la no
discriminación de ningún tipo, pero a la vez, el desarrollo de tratos
preferentes para los grupos vulnerables y para los que no pueden ejercer el
derecho por sí mismos. En el caso de que no exista la realización plena de un
derecho, el Estado está en la obligación de demostrar que está utilizando, para
su garantía, todos los recursos disponibles y solicitando asistencia
internacional, en caso de ser necesario. (*)
Partiendo de esta estructura de titularidad sobre el derecho a la
educación, si se considera a la escuela como la unidad más desagregada del
Estado, en términos de la estructura del sistema educativo, es a través de ésta
que se concreta la responsabilidad del Estado de garantizar el derecho a la
educación.
Si las escuelas son de dependencia oficial, es decir, su administración
depende una instancia gubernamental, sea esta nacional, estadal o municipal,
los trabajadores de la escuela, directivos, docentes, administrativos y
obreros, son el brazo ejecutor, los representantes del Estado a través de los
que éste ejerce su deber de garantizar el derecho a la educación. Más allá de
la escuela como instancia más desagregada del Estado y brazo ejecutor de la
política educativa, el Estado tiene como deber garantizar las condiciones que
permitan el funcionamiento óptimo de las escuelas bajo su dependencia y que
garanticen la calidad de la educación en las escuelas que no lo están.
Por su parte, los padres y representantes actúan como corresponsables
del proceso educativo, en primer lugar en el cumplimiento de los deberes
establecidos en la Constitución que, de acuerdo a su artículo 76 (**) son
responsables de formar y educar a niños y jóvenes, lo que comienza con la
responsabilidad directa en la formación que se desarrolla en el seno de la
familia, más allá de la escuela, y continúa con su corresponsabilidad en lo que
sucede en el ámbito escolar lo que, como titulares de responsabilidades, se
traduce en acompañar y promover la motivación para el aprovechamiento del
proceso educativo que se desarrolla escuela, por parte de los niños y jóvenes,
en la medida de las posibilidades de las familias derivadas de sus competencias
y habilidades; y en la exigencia al Estado de las condiciones y calidad de la
educación que es desarrollada en la escuela.
También hay otros actores de la vida nacional, con expresión nacional,
regional y local que, por su rol de titulares de responsabilidad, tienen
corresponsabilidad en la educación, tal como está establecido en la
Constitución y en la Ley Orgánica de Educación, aunque no necesariamente su
acción se exprese dentro del ámbito escolar. Sin embargo, y en términos
generales, los ciudadanos, tienen el deber de exigir el cumplimiento del
derecho a la educación tal como está establecido en las convenciones
internacionales suscritas por el país.
Y finalmente, las personas de todas las edades, como estudiantes, son
titulares del derecho y por tanto, en la escuela tienen el deber de ejercerlo y
la de demandar su garantía, protección y respeto.
Bajo esta estructura de titularidades, es que debe entenderse la
participación en la gestión escolar de los diversos actores que hacen vida en las
comunidades educativas.
Por otra parte, si se trata de escuelas de dependencia privada, la
responsabilidad del Estado está en garantizar, a través de los mecanismos
propios de la supervisión educativa, que los procesos educativos se desarrollen
con la calidad y pertinencia que garanticen el debido ejercicio del derecho a
la educación de los niños y jóvenes cuyas familias optan por esa opción
educativa.
En este marco, es decir, en términos de la educación como derecho
humano, democratizar la participación de los actores de las comunidades
educativas en las escuelas, pasa por establecer espacios de comunicación y
participación en la toma de decisiones que les competa, pero no, necesariamente
de convertirlos en responsables y co-ejecutores de la gestión, porque, al
convertirlos en responsables y co-ejecutores de la gestión en las escuelas,
cambia la calidad de su titularidad con respecto al derecho a la educación y
por tanto, deberían cambiar las condiciones de gestión para que pudieran, en
efecto, cumplir con las responsabilidades que de ella se derivan. Pero también,
y en consecuencia, debería cambiar la relación del Estado con la gestión de las
escuelas.
De hecho, si lo que se entiende por democratizar la gestión es que las
familias y los actores comunitarios formen parte de la gestión, la figura que
se debe utilizar es la conversión de las escuelas oficiales en comunitarias, es
decir, la transferencia de las escuelas a las comunidades. Pero esto implica no
sólo dar espacio para que participen en algunas decisiones, sino transferir
competencias, personal y recursos, para que las escuelas se auto administren.
Esta es una figura muy diferente a la que se plantea en la resolución 058 y en
su esencia implica la privatización de la gestión de las escuelas.
Si no se acompaña la asignación de responsabilidades con una
transferencia de recursos y competencias para tomar decisiones, es imposible
para las comunidades educativas, organizadas como Consejos Educativos, tal como
lo establece la resolución 058, o no, cumplir con el desarrollo de una
educación de calidad, tal como establece la Constitución y lo dictan los
tratados internacionales sobre derechos humanos en los que se desarrolla el
derecho a la educación.
La asignación de responsabilidades propias de la naturaleza del Estado
como titular de las obligaciones que permiten el ejercicio y la realización del
derecho a la educación, se aprecian a lo largo de todo el texto de la
resolución 058 en las funciones que establece tanto al Consejo Educativo en
general, como a los diversos comités que lo conforman.
Si dichos comités y el propio Consejo Educativo, estuviera conformados
fundamentalmente por los empleados del Estado, es decir, directivos, docentes,
trabajadores administrativos y obreros, esta resolución sólo tendría unos
problemas de forma que hacen engorrosa su instrumentación y el ministerio
tendría que revisar los tiempos de contratación y dedicación de dichos
empleados, porque obviamente no serían suficientes para desarrollar todas las
actividades allí contempladas y además, cumplir con las funciones que son
propias de sus cargos.
Pero como dichos comités están constituidos por los empleados del
Estado, más los otros actores que hacen vida en la escuela, incluyendo a las
organizaciones de la comunidad que se relacionan con ella, el resultado de la
aplicación de la resolución 058 será la
cesión por parte del Estado, de la responsabilidad que le corresponde como
garante del derecho a la educación, pero, como se dijo anteriormente, sin la
transferencia de competencias, personal y recursos necesaria para que cada
escuela organice su gestión y pueda desarrollar una verdadera educación de
calidad. Así, cualquier ciudadano, como titular de responsabilidades, puede
exigir a la escuela que cumpla con una educación de calidad desarrollada con
ciertas condiciones y características, sin que la escuela pueda dar
cumplimiento a ello por no tener, por ejemplo, la personalidad jurídica para
ejecutar presupuesto, o para contratar personal, o los recursos para comprar
materiales de laboratorio o equipos de computación o pagar la luz, a las madres
procesadoras, y un largo etcétera.
Más allá de la esencia, los detalles imposibilitan su instrumentación
Antes de señalar algunos ejemplos que nos permitan ilustrar los detalles
que imposibilitan la instrumentación inmediata de esta resolución, es
interesante resaltar que, hasta ahora, la misma ha sido presentada como un
mecanismo para transformar la democracia representativa en las escuelas en
democracia participativa y directa. Sin embargo, los comités está conformados por personas electas con un
período de ejercicio de un año y sujetas a remoción por referendo revocatorio.
Esta fórmula, permita seleccionar a voceros o a “representantes”, es una fórmula
de ejercicio de democracia representativa con un componente de democracia
asamblearia, que se expresa en la forma en la que se pueden funcionar los
comités y en la presencia de la Asamblea de Ciudadanas y Ciudadanos como la
instancia máxima de toma de decisiones para la gestión escolar.
Dicho esto, retomemos los problemas de instrumentación de la resolución
058. Como se dijo anteriormente, los problemas de esta resolución no se
restringen a los cambios esenciales en términos de responsabilidades y
obligaciones con respecto al derecho a la educación. Esta resolución tiene una
redacción bastante confusa que no permite a las escuelas su aplicación directa
e inmediata. De hecho, si como país creyéramos que el mejor modelo para
administrar el sistema educativo y para garantizar el derecho a la educación,
fuese la cesión de responsabilidades a las comunidades condicionada a la
ausencia de competencias y discreción del gobierno en la dotación de recursos a
las escuelas, – que es el modelo que se expresa en la resolución 058- su
instrumentación requeriría una reformulación de su texto en muchos aspectos que
resultan confusos, en otros en los que existen vacíos y en otros en los que se
plantean contradicciones.
A modo de ilustración, entre los comités que conforman el Consejo
Educativo, hay uno de Contraloría Social. Por la naturaleza de las funciones
asociadas a la contraloría social, ésta se desarrolla desde fuera de las
instancias y tiene como propósito el control de la gestión. Sin embargo, en la
resolución 058 se plantea como parte de la gestión de la escuela, lo cual
contradice su espíritu y la hace, en efecto inválida o inaplicable.
Otro ejemplo está en el comité de Infraestructura y Hábitat Escolar, al
que se le asigna la responsabilidad de “impulsar y garantizar que las
infraestructuras escolares existentes y las que sean construidas respondan a
las normas de accesibilidad y a los criterios de calidad establecidos para la
construcción de la planta física escolar”, organizar y desarrollar jornadas
permanentes para el mantenimiento y preservación de la planta física,
materiales equipos, etc y jornadas para la seguridad, protección y vigilancia
de la infraestructura escolar. Estas que son funciones propias de las diversas
instancias del Estado, como el propio ministerio, FEDE y las policías, pasan a
ser responsabilidad de las escuelas sin que ello esté acompañado de
transferencia de recursos para realizar las jornadas de mantenimiento,
transferencia de capacidades técnicas para poder garantizar que las
construcciones respondan a normas y criterios de calidad establecidos o de
competencias y recursos, así como la creación de personalidad jurídica que
actualmente las escuelas oficiales no tienen, que permita la contratación de
vigilantes que garanticen la seguridad de los bienes e instalaciones de las escuelas
las 24 horas los 7 días de la semana.
Finalmente, cabe citar una serie de problemas que se derivan del texto
de la resolución y que dificultan su instrumentación y están asociados a la
naturaleza de una escuela como organización educativa. Hay funciones técnicas
en la escuela que requieren que las personas que las ejerzan tengan preparación
específica para ello. La supervisión, como acompañamiento y control de la
calidad del proceso de enseñanza, debe desarrollarse por profesionales formados
y calificados para ello. Esta función en la escuela la realizan naturalmente
los directivos, pero en la resolución 058 se extiende su realización a todos
los actores de la comunidad educativa a través del Comité Académico. En este
caso, hay una obvia confusión de roles, porque si bien cualquier miembro de la
comunidad, que participa en el proceso de enseñanza puede tener alguna opinión
que expresar sobre como se desarrolla, las opiniones tienen naturaleza
diferente y deben ser consideradas de forma distinta. De hecho, un padre o un
estudiante, puede expresar abiertamente que el método utilizado por un maestro
no está dando resultados en el proceso de aprendizaje, o que se aleja del
interés y la pertinencia de la formación que se persigue en la escuela. Estos
son parámetros relacionados con la calidad de la educación que se desarrolla en
la escuela. Pero sólo otro docente o un directivo en su función supervisora,
puede hacerle observaciones técnicas al docente sobre el desarrollo de una
estrategia con sus estudiantes. Son acciones de naturaleza diferente y
complementaria. En este caso, democratizar la gestión no puede entenderse por
promover que todos intervengan de igual manera, porque hay actividades que son
propias a unos roles y no a otros, pero todas son necesarias en la escuela.
Del mismo modo, la organización de una escuela responde a unos criterios
de funcionamiento que pueden ser compatibles con una gestión participativa y
horizontal, en la que el liderazgo lo ejerce un colectivo con competencias para
ello. Pero es muy diferente a plantear un esquema en el que se diluye la
dirección de la escuela, su liderazgo y la coordinación de la gestión en el
colectivo. Un tipo de estructura refiere a una gestión colegiada y la otra a
una gestión asamblearia. Los niveles de participación, los mecanismos, los
tiempos y la calificación requerida para la toma de decisiones en una
organización que funcione con un régimen asambleario, como la planteada en la
resolución 058, hacen inoperante la gestión y ponen en riesgo la gobernanza de
la escuela.
Lo sano es postergar su aplicación y hacer una consulta pública nacional
Dado los problemas que existen en la resolución 058 que se derivan de la
cesión por parte del Estado, de su responsabilidad de garantizar el derecho a
la educación y de lo engorroso que resulta su instrumentación inmediata en las
escuelas, por una parte, y por la otra que el texto actual es muy diferente al
presentado por el ministerio en oportunidades anteriores y a pesar de que en su
disposición transitoria segunda se establezca que la resolución está en proceso
de revisión, evaluación y modificación en el período de un año, lo sano es
postergar la aplicación y hacer un proceso de consulta pública formal con las
características que se señalan al inicio de este texto.
Si estás de acuerdo con hacer esa solicitud formalmente al MPP para la
Educación, firma esta solicitud en línea. También puedes hacer comentarios en
la página de la solicitud, o hacernos llegar tus inquietudes sobre la
resolución y tus propuestas al correo oevenezuela@gmail.com
(*) Ramos, O.; Más allá de la escuela… la sociedad educadora. Capítulo
VIII. Educación y derechos humanos; en Ugalde, L., et al; Educación Para
Transformar el País. Universidad Católica Andrés Bello. Caracas. 2012
(**) El artículo 76 de la Constitución establece que “el padre y la
madre tienen el deber compartido e irrenunciable de criar, formar, educar,
mantener y asistir a sus hijos e hijas”
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