Fuente: Archivo de Ruy Mauro Marini, con la
anotación "1994-Para Instituto Mora, Silvia Dutrenit".
Indice
El constitucionalismo brasileño
El periodo constituyente
La imprompta liberal
Las semillas de la democracia
Desde el año pasado, la sociedad brasileña
ingresó en un período de revisión constitucional, destinada a confirmar o
modificar aspectos de la carta promulgada en septiembre de 1988. En ese
contexto —además del plebiscito convocado para decidir sobre la forma de Estado
y el régimen político, que se realizó en abril de 1993 y que confirmó a la
república presidencialista— el Congreso Nacional asumió, en 1994, atribuciones
constituyentes, a fin de buscar una mayor armonía en la relación existente
entre los tres poderes del Estado y examinar disposiciones controvertidas en la
Constitución vigente. Entre los temas que se han puesto en el centro de las
discusiones está la reforma fiscal, estrechamente vinculada al problema del
déficit público y al interés de dar marcha atrás en la descentralización
tributaria que se ha hecho en favor de estados y municipios, así como ciertas medidas
económicas de corte nacionalista, que algunos sectores políticos objetan,
argumentando la necesidad en que se encontraría el país de atraer capitales
extranjeros.
En el debate que acompaña el proceso
revisionista, son muchos los ataques, provenientes sobre todo del centro y de
la derecha, que sufre la actual Constitución, sin que por ello ésta se haya
hecho acreedora de una defensa más explícita por parte de la izquierda. De
hecho, en la medida en que es expresión de la correlación de fuerzas existente
en el período inmediato al término de la dictadura militar y producto de
concesiones hechas por las diversas fuerzas políticas en aras de la transición
democrática, la Constitución de 1988 ha quedado huérfana de apoyo real y, si la
izquierda se opone a su revisión, se debe al temor de que, en las condiciones
actuales, los sectores conservadores sean capaces de imponer más claramente sus
intereses.
Conviene así dedicarle un momento de análisis
y reflexión, con el propósito de conocer qué es al final esa Constitución y
estimar la manera y la medida en que el proceso revisionista que está en curso
es susceptible de incidir en la consolidación y la profundización de la
democracia en Brasil.
EL
CONSTITUCIONALISMO BRASILEÑO
La lucha contra la dictadura militar, tal
como se desarrolló a partir de las elecciones de 1974, cuando las distintas
corrientes opositoras decidieron hacer uso pleno de los mecanismos electorales,
se enmarcó ideológicamente en el binomio autoritarismo-democracia. Desde el
punto de vista doctrinario, la fuente de inspiración de ese binomio es la
distinción kelseniana entre dos modos de producción jurídica: autónomo y
heterónomo, según la ley sea o no el resultado de la acción de aquéllos a
quienes se aplica. Desde el punto de vista político, dicho binomio llevó a que
se enmascarara el carácter de clase de los combates librados en contra de la
dictadura (que se asumían antes abiertamente como enfrentamientos al bloque
burgués militar), reduciéndolos a la crítica abstracta del autoritarismo, así
como, de manera más concreta, a algunos de sus efectos económicos y sociales.
En efecto, en el seno del movimiento,
coexistieron dos líneas ideológicas. La que planteaba la desestatización de la
economía como cuestión central, a partir de los intereses de la gran burguesía,
y la que, respondiendo al empuje del movimiento popular, entendía a la
redemocratización como la reconquista de los derechos ciudadanos y una
participación significativa de las masas en la formulación e implementación de
las políticas públicas. La convergencia de ambas tendencias y la creciente
hegemonía burguesa en el bloque opositor llevan a que este venga a expresar sus
objetivos en términos de los principios correspondientes a la democracia
liberal.
Aunque no quepa aquí extendernos sobre lo que
representa esa doctrina política, conviene tener presente que ella corresponde
al resultado, de cierto modo espúreo, de la fusión de dos corrientes del
pensamiento burgués. Por un lado, el liberalismo inglés, que tuvo en Locke su
mejor exponente y que gira esencialmente en torno a la preocupación de limitar
la capacidad de intervención del Estado en la vida económica. Por otro, la
concepción radical francesa, ilustrada principalmente por Rousseau, la cual
subordina la vida económica al interés general que los ciudadanos realizan a
través del Estado, mediante el ejercicio de la democracia directa.
Paradójicamente, esta última se acerca a la corriente autoritaria, a que
pertenecen Hobbes y Hegel, quienes, por caminos distintos, llegan a establecer
la capacidad absoluta del Estado para disponer de la economía.
La tradición constitucional brasileña,
gestada en el seno de la teoría política burguesa, presenta como influencias
determinantes a la corriente autoritaria, primero, y la liberal, después. La
Constitución monárquica (1824) nació del otorgamiento del monarca (resultando
por tanto de su poder soberano), el cual fue, a su vez, consagrado en ella como
cuarto poder del Estado, preeminente a los tres poderes habitualmente definidos
por el liberalismo. Con ello, la separación de poderes se presenta allí tan
sólo como un expediente de carácter funcional, a la manera de Hegel.
Los desarrollos posteriores del Estado
monárquico y su sistema de gobierno, a partir de 1840, no modificaron
esencialmente esa concepción y la misma adopción del parlamentarismo no tuvo
otro propósito que permitir el ejercicio más moderno —o, si se prefiere, más
europeo— del poder absoluto del monarca. El régimen de trabajo esclavo sobre el
cual reposaba la sociedad brasileña no puede ser ignorado como factor
determinante para la existencia de ese tipo de Estado.
La primera constitución republicana (1891),
aunque expresaba de modo más claro la concepción liberal, no rompió
radicalmente con la inspiración autoritaria que presidió a la formación del
constitucionalismo brasileño. Su origen muestra su carácter transaccional:
aprobada en tiempo récord por una asamblea constituyente restringida (la
restricción más importante derivándose de la prohibición de voto a los
analfabetas, lo que excluyó a la mayoría del electorado potencial), ella
resultó de un proyecto decretado por el gobierno militar provisional.
En esa perspectiva, la adopción del principio
liberal de separación entre los poderes del Estado no implicó una ruptura total
con el orden anterior, generando el presidencialismo exacerbado (que algunos,
significativamente, llaman de "presidencialismo imperial") que pasó a
caracterizar a la vida política brasileña. En ese contexto, se fusionaron en la
persona del presidente de la República las funciones correspondientes a los
poderes moderador y ejecutivo.
Cabe señalar que no faltaron incluso quienes
sostuvieron que el poder moderador residía en la prerrogativa presidencial de -
en tanto que jefe de las Fuerzas Armadas - encarnar el principio esencial del
Estado, lo que llevó a la corriente más reaccionaria del constitucionalismo
brasileño a considerar que ese principio corresponde, de hecho, a las propias
Fuerzas Armadas. Esta idea se hizo explícita cuando, a principios de los años
70, la dictadura militar buscó su institucionalización y apuntó a la creación
de un Estado de cuatro poderes.
Las constituciones otorgadas por la dictadura
a fines de los 60 no habían osado romper con la tradición liberal, limitándose
a reunir en manos del presidente una enorme suma de atribuciones; fue por la
vía indirecta que el principio del cuarto poder se hizo presente en ellas. Eso
aparece ya en la misión que ellas atribuían a las Fuerzas Armadas, las cuales,
además de ocuparse de la defensa nacional, deberían asegurar también "la
garantía de los poderes constituidos, de la ley y del orden". La gran
novedad quedó empero reservada al nuevo papel de que fue investido el Consejo
de Seguridad Nacional: pese a que era allí definido como órgano de asesoría del
presidente de la República, le correspondía tomar decisiones imperativas y, en
especial, "establecer los objetivos nacionales y las bases para la
política nacional".
Más allá del plano estrictamente
constitucional, el sistema institucional de facto de la dictadura militar
convirtió en elementos del cuarto poder a los órganos corporativos militares,
principalmente los estados mayores y los cuerpos de oficiales, así como a su
aparato de inteligencia: el Servicio Nacional de Informaciones. Señalemos que,
junto a la acentuación del debate sobre el poder moderador y su relación con
las Fuerzas Armadas, se asistió, bajo el gobierno del general Médici
(1969-1973), a una intensa campaña de revalorización de la monarquía, bajo la
obvia influencia del proceso de constitucionalización en España.
EL
PERIODO CONSTITUYENTE
La Constitución de 1988 es la expresión del
doble movimiento que determinó su elaboración: la capacidad de la burguesía
para ejercer su hegemonía y la inmensa energía que animaba al movimiento
popular. Hay que tener presente que, tras veinte años de dictadura y una ardua
lucha de resistencia democrática, el régimen militar recibió el golpe
definitivo a manos de una imponente movilización de masas: la campaña en pro de
elecciones directas para la presidencia de la República, que se desarrolló en
1984. Aunque frustrada en su objetivo inmediato, esta logró impedir la
permanencia de los militares al frente del gobierno y dio lugar a la formación
de un gobierno civil, en 1985, en cuyo contexto se elaboró la nueva
constitución.
El gran problema que se planteó, de partida,
a la clase dominante brasileña fue como encauzar y someter a un movimiento de
masas que demostraba tanta fuerza, en el momento en que se hacía necesario
proceder a la institucionalización del nuevo régimen. El modo mediante el cual
se procedió a conformar el poder constituyente fue el recurso principal de que
se echó mano.
En efecto, la gestación de la nueva Carta no
se produjo a partir de una asamblea soberana, elegida ex profeso, sino del
otorgamiento del poder constituyente al Congreso Nacional, por decisión de un
gobierno de legalidad dudosa. Ello explica, por ejemplo, que algunos
constituyentes no se eligieran en tanto que tales, como fue el caso de los
senadores dichos "biónicos", quienes, designados por el último
general-presidente de la dictadura, resultaron cooptados por la constituyente
congresista.
Asimismo el proceso electoral del cual
resultó la Asamblea Constituyente cercenó la posibilidad de construir una
auténtica representación popular. Ello se debió a que no se contempló la
elección de candidatos independientes, a ser propuestos por las organizaciones
sociales y de clase y por la ciudadanía en general, en provecho del sistema
partidario artificial impuesto por el régimen militar.
Finalmente, la coyuntura en que se realizaron
los comicios legislativos de 1986 contribuyó, a su vez, para deformar la
configuración de la representación política en la Constituyente. Bajo el signo
del Plan Cruzado, que produjo al principio gran entusiasmo y motivó la adhesión
de la población al gobierno, el resultado electoral confirió aplastante mayoría
al Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), en el poder desde el
año anterior mediante las elecciones presidenciales indirectas que habían
consagrado la recomposición del bloque burgués militar.
Sin embargo, la Constituyente no pudo
cerrarse a la presión que ejercían sobre ella las fuerzas sociales. Ello
implicó desechar el proyecto elaborado por una comisión de notables, que
designara la presidencia de la República, en provecho de las propuestas
originarias de las diversas comisiones de trabajo en que se dividió la
asamblea.
La presión social logró ir más lejos: llevó a
que las propuestas presentadas por las comisiones resultaran fuertemente
influidas por las audiencias públicas a que comparecieron representantes del
mundo empresarial, laboral, social e intelectual, para plantear sus puntos de
vista y sus reivindicaciones. En este sentido, no es exagerado afirmar que toda
la sociedad civil organizada se hizo presente en los trabajos de la
Constituyente, bajo la mirada atenta de la ciudadanía.
LA IMPRONTA LIBERAL
La Constitución de 1988 resultó ser, por
ello, algo muy heterogéneo, respecto a los principios que la inspiran y los
elementos que conforman su arquitectura global. Allí encontramos, junto a
resabios autoritarios, dispositivos extremadamente liberales, aunque también,
por primera vez en la historia constitucional del país, medidas francamente
democráticas. Haciendo a un lado la componente autoritaria, que se expresa
principalmente en la mantención de la capacidad de ingerencia de las Fuerzas
Armadas en cuestiones de orden interno, consideraremos sobre todo esos dos
últimos aspectos, basándonos en la premisa de que no hay cómo confundir
liberalismo y democracia.
Las constituciones del régimen militar habían
conducido a una monstruosa hipertrofia del poder ejecutivo. La Asamblea
Constituyente se había propuesto, desde el comienzo, reducir las atribuciones
del ejecutivo y poner al Congreso Nacional como eje del sistema de poderes del
Estado. Contribuyó para ello la fuerte tendencia parlamentarista que se
manifestó en sus debates, mediante la cual la élite política intentó
capitalizar en su provecho la aversión de la sociedad al presidencialismo
extremo que la dictadura se había dado como ropaje.
Sin embargo, el presidencialismo acabó por
prevalecer, gracias al concurso de intereses dispares: el presidente de la
República en ejercicio, José Sarney, temió por la duración de su mandato; las
Fuerzas Armadas se empeñaron en la defensa de las prerrogativas del ejecutivo,
al que se encuentran adscritas; los partidos de izquierda y organizaciones
populares, con raras excepciones, entendieron a la articulación parlamentarista
como la cancelación de su aspiración más sentida: las elecciones presidenciales
directas; y, finalmente, tras cierta vacilación, la misma burguesía se preocupó
con la preservación del bloque burgués militar y prefirió mantener los
ventajosos lazos que construiría, bajo el régimen anterior, con la pesada
máquina burocrática coronada por el poder ejecutivo.
De todos modos, el resultado de los trabajos
de la Constituyente fue un compromiso. El sistema presidencialista se mantuvo,
pero en un contexto en que gran parte de sus atribuciones se desplazó hacia el
legislativo. Paralelamente, tras discusiones bizantinas y sofismas de
redacción, las Fuerzas Armadas mantuvieron su capacidad para "garantizar
la ley y el orden", cediendo empero terreno respecto al Consejo de Seguridad
Nacional: en su lugar, se creó el Consejo de Defensa Nacional como órgano de
consulta del ejecutivo, transfiriéndose a él las atribuciones más
significativas en el área de la seguridad nacional, aunque con carácter
propositivo.
Paralelamente a ese modo de organización de
los poderes del Estado, la nueva carta amplió considerablemente la garantía a
los derechos individuales e introdujo incluso nuevas figuras jurídicas. Entre
estas últimas, destaca el habeas data, o sea el derecho del ciudadano de conocer
la información recabada sobre él por el Estado, lo que revestía gran interés,
dada la ingente labor de inteligencia que llevara a cabo la dictadura.
En la misma línea, se inscribe el llamado
mandato de injunção, que obliga a que los dispositivos constitucionales sean
aplicados, aunque no estén reglamentados. Esto vino a corregir situaciones
creadas en el marco de las constituciones anteriores, que contenían a veces
medidas socialmente avanzadas que nunca se aplicaron, por falta de
reglamentación.
Cabe aún mencionar, en lo que respecta a la
ampliación de los derechos ciudadanos, el que las acciones jurídicas impetradas
en su defensa en contra del Estado hayan dejado de tener carácter
exclusivamente individual. Así, por ejemplo, el mandado de seguridad, que
suspende una acción estatal que lesiona el interés de un grupo de individuos,
puede ser planteado por partidos políticos, sindicatos o asociaciones de clase,
lo mismo que las acciones populares. Estas, además, dejan de estar referidas
tan sólo a la defensa del patrimonio público para alcanzar también a la
moralidad administrativa, el medio ambiente y el patrimonio histórico y
cultural de la nación.
LAS SEMILLAS DE LA DEMOCRACIA
Si, tanto en lo que concierne a la
organización del Estado como en lo referente a los derechos y garantías de los
ciudadanos, la Constitución de 1988 se caracteriza por acentuar rasgos
liberales ya presentes en cartas anteriores, ella se distingue de éstas por
introducir elementos nuevos, de corte claramente democrático, que innovan la
tradición jurídica brasileña. Ello se observa ya en la concepción colectiva que
asumen los mecanismos de vigilancia ciudadana arriba mencionados, a los que se
podrían añadir otros, así como en la ampliación del sufragio, que asume hoy
carácter realmente universal, al conceder el derecho de voto a los analfabetas
y mayores de 16 años.
Pero el espíritu democrático de la nueva
Carta se expresa principalmente en la institución de mecanismos referidos a la
democracia directa y en el fortalecimiento de los instrumentos de participación
popular. Respecto al primer punto, la Constitución brasileña creó tres nuevas
formas de intervención de la ciudadanía en el plano de las decisiones
políticas: el plebiscito, adoptado normalmente para modificaciones en la
organización político-territorial a nivel estatal y municipal y, con carácter
excepcional y en fecha prefijada, para decidir sobre la forma de Estado y de
gobierno; el referéndum, a aplicarse en situaciones no especificadas; y la
iniciativa popular en materia de legislación complementaria y ordinaria, en la
esfera federal y municipal.
Cabe observar que el recurso a la democracia
directa ha sido bastante limitado en lo que se refiere a cuestiones
constitucionales, ya que, aunque la carta de 1988 previó su revisión global por
el Congreso en un plazo de cinco años, sólo llamó la población a opinar sobre
la forma de Estado y gobierno (mediante el plebiscito de abril de 1993). Por
otra parte, se mantuvo el principio de la inelegibilidad de los analfabetas y la
prohibición a los conscriptos de votar y ser votados, además de ampliarse las
restricciones a la elegibilidad de los militares.
Respecto a la participación popular,
señalamos ya que la gran cuestión que la Constitución debió resolver fue el
encauzamiento de la energía del movimiento popular. Las luchas sociales de los
últimos quince años no tienen paralelo en la historia moderna de Brasil y
superan sin duda todos los auges de masas anteriores, en materia de amplitud y
grado de organización de los sectores en ellas implicados.
Allí se incluyen desde las grandes huelgas
metalúrgicas de fines de los 70 hasta el amplio y complejo movimiento de
presión sobre la Asamblea Constituyente, a lo largo de sus trabajos, pasando
por la campaña en pro de las elecciones directas, a mediados de los 80, y las
movilizaciones provocadas por el Plan Cruzado. En la raíz de esos procesos, se
encuentra la reorganización del movimiento obrero; la regimentación para la
lucha del proletariado rural, del campesinado sin tierra y de los pequeños y
medios productores del campo; la combatividad de las clases medias asalariadas;
la actuación de la Iglesia católica y de las entidades profesionales y de
clase; y las batallas libradas por los movimientos vecinales, de jóvenes,
mujeres, indios, negros y ecologistas.
Enfrentada a esa situación, la clase
dominante brasileña se ha visto forzada a ir más allá de los principios
meramente liberales que había enarbolado contra la dictadura militar y abrió
espacio a los elementos propiamente democráticos que se encuentran en la
Constitución de 1988. Pero, al hacerlo, se preocupó de encauzar la
participación popular y someterla al sistema de relaciones internas que rige la
dinámica del Estado.
Tal como quedaron las cosas en la
Constitución de 1988, esa participación pasó a ser mediada por la intrincada
red de relaciones existentes entre los poderes del Estado y está determinada en
sus resultados por el juego de sutilezas y complicidades que entre ellos se
desenvuelve. La capacidad del pueblo para influir directamente en la
formulación e implementación de las políticas públicas, a través de mecanismos
que garanticen su presencia en el plano de la toma de decisiones y en el de su
ejecución, es extremadamente precaria, como precaria es también su posibilidad
de fiscalización en materia presupuestaria y financiera.
Ello es particularmente claro en lo que se
refiere al control ordinario de la utilización de los recursos públicos (sin
considerar el instrumento de la acción popular, de por sí excepcional), el cual
quedó circunscrito al propio aparato estatal: la preeminencia cabe allí al
Congreso Nacional, con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU),
línea que da la pauta a ser seguida por estados y municipios. La iniciativa
popular en materia de fiscalización es reconocida a los ciudadanos, sindicatos,
partidos y asociaciones, pero se encuentra limitada a la facultad de denunciar
las irregularidades detectadas ante el TCU.
En relación al orden social, la Constitución
es más generosa. En este sentido plantea el principio de la participación de
los trabajadores y empleados en los órganos públicos "en que sus intereses
profesionales o de seguridad social sean objeto de discusión y
deliberación". El asunto es retomado en función de la seguridad social,
donde se prescribió la participación de la comunidad en la gestión,
principalmente trabajadores, empresarios y jubilados, aunque, al legislar sobre
sus partes integrantes (salud, asistencia y previsión social), esa prescripción
sólo se hace explícita en relación a las dos primeras. Respecto a la educación,
el texto evoca vagamente la "colaboración de la sociedad", así como
la "gestión democrática" de la enseñanza pública. En los demás
capítulos relativos al orden social, no se hace alusión alguna a la
participación ciudadana, ni siquiera en una cuestión tan sensible para los
ciudadanos, por su inmediatez, como la del medio ambiente.
Confrontada con ese parámetro laxamente
corporativo adoptado para el orden social, la orientación constitucional en
relación al orden económico es errática y contradictoria. Por un lado,
determina que la política agrícola sea "planeada y ejecutada en la forma
de la ley, con la participación de trabajadores y productores rurales",
así como de los demás sectores. Sin insistir en la imprecisión del término
"productores" —que no parece referirse a los productores
independientes, o por lo menos no sólo a ellos, sino, en la tradición semántica
de la clase dominante brasileña, a los propietarios— el artículo en cuestión
generaliza tanto y adopta un concepto tan amplio de participantes que se vuelve
de difícil aplicación. En el otro extremo, está todo lo referente a la política
industrial y de desarrollo urbano, respecto a lo cual el texto constitucional
no menciona ni por descuido la participación popular.
Sin embargo, lo más grave en relación al
orden económico —además de la interdicción al Estado de realizar actividad
económica directa, lo que abrió la puerta a la privatización de las empresas
públicas— es lo que se introdujo, discretamente, en el capítulo relativo a los
derechos sociales. Tras reiterar allí el derecho a la participación de los
trabajadores en las ganancias de la empresa, la Constitución prácticamente les
cerró la posibilidad de participar en la gestión, al reservar esa hipótesis a
situaciones excepcionales, a ser definidas en ley.
Como quiera que sea, la flexibilización a que
estas nuevas o renovadas figuras jurídicas someten el Estado brasileño,
volviéndolo más permeable a la iniciativa popular, no tiene precedentes en la
historia constitucional del país. Su importancia es doble. Primero, al poner en
evidencia la contradicción existente entre liberalismo y democracia, en la
medida en que coarta esta última en provecho de la prevalencia del Estado y de
una cierta concepción respecto al modo cómo este debe organizarse, de lo que
resultan inevitablemente divergencias y tensiones. Segundo, al abrir espacios
nuevos a la participación efectiva de los ciudadanos y las clases en la
formulación e implementación de las políticas públicas, acercando con ello la
dinámica del Estado a la vida política de la sociedad real.
Al proceder así, la Constitución brasileña de
1988 creó la posibilidad de que cambien los usos del Estado, hasta entonces
establecidos en función de los intereses y presiones de la clase dominante.
Desde luego, ello no podrá ocurrir sin que las masas vayan ocupando los
espacios que les ha abierto el marco jurídico-institucional, hasta posesionarse
del arsenal relativamente amplio que este puso en sus manos, al tiempo que se
preocupen de ampliarlo y perfeccionarlo. En otras palabras, para que la
dimensión democrática de la Constitución se afirme y se ensanche, las masas
deberán llevar a cabo un proceso de aprendizaje que se figura difícil y que
será necesariamente lento, pero que no puede tener otro escenario sino la lucha
política cotidiana.
Bibliografía
Cerqueira, Marcello: A Constituição na
História: origem y reforma, Río de Janeiro, Revan, 1993.
"Constituição da República Federativa do
Brasil", Brasilia, Diario Oficial, 25 de enero de 1967.
Constituição da República Federativa do
Brasil, São Paulo, Vox Legis, 1974.
Constituição da Republica Federativa do
Brasil, Brasilia, Senado Federal, 1988.
Las Constituciones de los Estados Unidos del
Brasil, recopilación y estudio preliminar de T. B. Cavalcanti, Madrid,
Instituto de Estudios Políticos, 1958.
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