En el año 1973, recién creada la Escuela
Superior de la Guardia Nacional, me correspondió ejercer la jefatura de la
División de Planificación, por lo que asumí la obligación de preparar el
programa para el Primer Curso de Comando y Estado Mayor. Al separarse la
enseñanza de este nivel de la Escuela Superior del Ejército, fue necesario
preparar un programa para la cátedra denominada: “Empleo Militar de la Guardia
Nacional”, por lo que fue necesario abrir un abanico de ideas sobre los temas
que contendría este programa. Surgiendo la idea de quitar algunas de las
funciones que doctrinariamente cumplía la Policía Militar en un Teatro de
Guerra o de Operaciones.
Fue así como apareció la función o tarea del empleo de
la Guardia Nacional en el “MANTENIMIENTO DEL ORDEN INTERNO”. Es decir, el
control y “mantenimiento del orden” en la retaguardia de las unidades
combatientes, en un ataque o en la defensa, que pudiera llegar al interior de
alguna o algunas regiones y hasta todo el país, según la envergadura del
ataque.
Doctrinariamente, en estas áreas se mantienen
las unidades de apoyo, tanto de combate como de servicios, incluyendo el
comando y las unidades de reserva, y tratándose de una defensa, como es la
hipótesis de la función de las fuerzas armadas, contra un ataque externo,
siendo la Guardia Nacional de Venezuela un componente militar ya desplegado en
el territorio nacional, que cumplía en ese momento las funciones de apoyo al
sector civil de la Administración Pública en el mantenimiento del “orden
público” y de policía administrativa; en una situación de emergencia nacional,
que necesariamente obligaría a decretarse un estado de emergencia o de
excepción, de ser una acción bélica el control del orden público en el país
sería asumido por las fuerzas armadas (en la región o en todo el país según
fuere el caso). Es éste el llamado militarmente “orden interno”, al que se
refiere la función de la Guardia Nacional en su empleo militar.
Cuando en 1999 la Constitución en su artículo
329, le asigna a la Guardia Nacional como responsabilidad básica “la conducción
de las operaciones exigidas para el mantenimiento del orden interno del país”,
no podemos menos que pensar en un error conceptual o un equívoco, toda vez que
como hemos visto, orden interno, como lo define la misma Constitución en su
Exposición de Motivos, es un concepto muy amplio, complejo y de ejecución
multisectorial, inclusive, abarca la interacción de todos los poderes públicos,
cuyas operaciones no pueden ser conducidas por una sola institución imbuida y
adscrita a la Fuerza Armada Nacional, que conforme al artículo 328 de la misma
Constitución, solo tiene asignada, como es correcto, "la cooperación en el
mantenimiento del orden interno"; función que cumpliría, con la acción de
la Guardia Nacional, tanto en situaciones normales como de emergencia nacional.
Dice la Exposición de Motivos: “En todo caso, la Guardia Nacional cooperará en
el desarrollo de dichas operaciones (se refiere a las militares) y tendrá como
responsabilidad básica la conducción de las operaciones exigidas para el
mantenimiento del ORDEN INTERNO DEL PAÍS, considerado éste como el estado en el
cual se administra la justicia, se consolidan los valores de libertad,
democracia, independencia, paz, solidaridad, bien común, integridad
territorial, convivencia e imperio de la Constitución y la ley. Todo ello
armonizado en un escenario donde predominan y practican los principios
constitucionales y preceptos bolivarianos, en un clima de absoluta
participación democrática.
A todos estos dislates, agregamos que, en el
artículo 332, la Constitución establece el concepto de SEGURIDAD CIUDADANA,
dentro del cual engloba las funciones que deben cumplir otros órganos: “para
mantener y restablecer el “ORDEN PÚBLICO”, proteger al ciudadano o ciudadana,
hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y
asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de
conformidad con la ley”
El artículo 332 de la Constitución establece
que: el Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público,
proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de
las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y
derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: un cuerpo
uniformado de policía nacional de carácter civil; un cuerpo de investigaciones
científicas, penales y criminalísticas; un cuerpo de bomberos y bomberas y
administración de emergencias de carácter civil y una organización de
protección civil y administración de desastres. Insiste siempre en su carácter
civil, diciendo que "los órganos de seguridad ciudadana son de carácter
civil y respetarán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación
alguna".
El desarrollo legislativo de la función
policial deja completa evidencia del interés de excluir a la GN y a toda la FAN
del manejo de la función policial. Esto se demuestra al observar que, en el
proyecto inicial de la Ley del Servicio de Policía, se incorporó a la GN como
uno de los cuerpos integrantes del Servicio Policial. En el artículo 29
establecía que "La Guardia Nacional, en ejercicio de la función policial,
de conformidad con esta Ley, tendrá la siguientes atribuciones: ejecutar los
planes y políticas dictadas por la autoridad competente, para preservar,
restablecer y asegurar la seguridad ciudadana. Pero estas funciones las limita
al establecerle como funciones específicas: "ejercer funciones de órgano
de investigación penal de conformidad con las leyes; vigilar y custodiar los
puertos y aeropuertos; realizar las actividades de resguardo previstas en la
Ley, así como las destinadas a evitar y perseguir el contrabando y los ilícitos
tributarios; vigilar y proteger los edificios, oficinas, instalaciones y
espacios públicos nacionales, así como las sedes de las representaciones diplomáticas
y consulares extranjeras, cuando así lo requieran; colaborar con el Cuerpo de
Policía Nacional en la vigilancia y control de la entrada y salida del país,
tanto de nacionales como de extranjeros, así como los movimientos migratorios
que realicen éstos; vigilar y proteger las zonas fronterizas y los centros que
por su interés económico o estratégico lo requieran; velar por el cumplimiento
de las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente y de la Ley Penal del
Ambiente, así como cooperar con el saneamiento ambiental".
Pero por curiosidad, cuando se aprueba la Ley
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicada en
la Gaceta Oficial Nº 5.880 Extraordinario del 9 de abril de 2008, se excluye a
la GN como integrante del Servicio, y para mayor gravedad, se mantienen en la
Ley las funciones que antes le habían asignado, que siguen siendo funciones a
cumplir el Cuerpo de Policía Nacional. Es decir, se le desincorporó y se le
quitaron sus funciones, ya que éstas no corresponden al Orden Interno; quedando
a salvo algunas funciones que le han sido asignadas en la nueva legislación en
las materias que antes cumplía. Para que no quede dudas, el artículo 37, al
referirse a las Áreas del Servicio establece que: "El Cuerpo de Policía
Nacional tiene competencia en todo el territorio nacional en las siguientes
áreas del servicio de policía: orden público, tránsito, fiscalización y
aduanas, turismo, aeroportuaria, custodia diplomática y protección de
personalidades, penitenciaria, migración, marítima, anticorrupción, sustancias
estupefacientes y psicotrópicas, ambiental, delincuencia organizada,
antisecuestro, seguridad alimentaria, grupos armados irregulares y aquellas que
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes otorguen
al Poder Público Nacional, y cualquier otra vinculada a la prevención del
delito".
No hay dudas al diferenciar las dos funciones
a que nos referimos: Orden Público y Orden Interno. Antes hablamos del Orden
Interno y ahora, conforma a la función del Servicio de Policía, el artículo 3
define su contenido: "El servicio de policía es el conjunto de acciones
ejercidas en forma exclusiva por el Estado a través de los cuerpos de policía
en todos sus niveles, conforme a los lineamientos y directrices contenidos en
la legislación nacional y los que sean dictados por el Órgano Rector, con el
propósito de proteger y garantizar los derechos de las personas frente a
situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para su
integridad física, sus propiedades, el ejercicio de sus derechos, el respeto de
sus garantías, la paz social, la convivencia y el cumplimiento de la ley".
Servicio que deben cumplir, conforme al artículo 4: El Cuerpo de Policía
Nacional; Los cuerpos policiales estadales; Los cuerpos policiales municipales;
y Cualquier otro órgano al que se le asigne por ley la competencia de la
función policial.
Es evidente por todo lo expuesto, que no solo
hay contradicciones conceptuales, sino también organizacionales. Vemos así, que
tenemos que considerar como conceptos diferentes: “0rden Interno” y “Orden
Público”. No hay dudas, que en el campo de arraigo y pertenencia, “orden
interno” se imbrica sobre orden público, y si entramos en profundidad, solapa
también a la “Seguridad Ciudadana”. Este no pareciera ser el espíritu que
influyó en el constituyente y por ello percibimos que hubo un desfase; unos
introdujeron el concepto de “orden interno” para dar función principal a la
Guardia Nacional, pero el concepto no quedó claro por incomprensible. Luego,
cuando al año siguiente se redactó la Exposición de Motivos de la Constitución,
se ubicó correctamente el concepto, pero al no especificar el “mantenimiento
del orden interno” EN SITUACIONES DE EMERGENCIA O BÉLICAS, no nos queda más
remedio que entender que se produjo una dislate jurídico como función de la
Guardia Nacional.
Enrique
Prieto Silva,
eprieto@cantv.net
@Enriqueprietos
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