ENRIQUE PRIETO SILVA, LA GUARDIA NACIONAL EN ORDEN INTERNO Y EN ORDEN PÚBLICO

En el año 1973, recién creada la Escuela Superior de la Guardia Nacional, me correspondió ejercer la jefatura de la División de Planificación, por lo que asumí la obligación de preparar el programa para el Primer Curso de Comando y Estado Mayor. Al separarse la enseñanza de este nivel de la Escuela Superior del Ejército, fue necesario preparar un programa para la cátedra denominada: “Empleo Militar de la Guardia Nacional”, por lo que fue necesario abrir un abanico de ideas sobre los temas que contendría este programa. Surgiendo la idea de quitar algunas de las funciones que doctrinariamente cumplía la Policía Militar en un Teatro de Guerra o de Operaciones. 

Fue así como apareció la función o tarea del empleo de la Guardia Nacional en el “MANTENIMIENTO DEL ORDEN INTERNO”. Es decir, el control y “mantenimiento del orden” en la retaguardia de las unidades combatientes, en un ataque o en la defensa, que pudiera llegar al interior de alguna o algunas regiones y hasta todo el país, según la envergadura del ataque.

Doctrinariamente, en estas áreas se mantienen las unidades de apoyo, tanto de combate como de servicios, incluyendo el comando y las unidades de reserva, y tratándose de una defensa, como es la hipótesis de la función de las fuerzas armadas, contra un ataque externo, siendo la Guardia Nacional de Venezuela un componente militar ya desplegado en el territorio nacional, que cumplía en ese momento las funciones de apoyo al sector civil de la Administración Pública en el mantenimiento del “orden público” y de policía administrativa; en una situación de emergencia nacional, que necesariamente obligaría a decretarse un estado de emergencia o de excepción, de ser una acción bélica el control del orden público en el país sería asumido por las fuerzas armadas (en la región o en todo el país según fuere el caso). Es éste el llamado militarmente “orden interno”, al que se refiere la función de la Guardia Nacional en su empleo militar.

Cuando en 1999 la Constitución en su artículo 329, le asigna a la Guardia Nacional como responsabilidad básica “la conducción de las operaciones exigidas para el mantenimiento del orden interno del país”, no podemos menos que pensar en un error conceptual o un equívoco, toda vez que como hemos visto, orden interno, como lo define la misma Constitución en su Exposición de Motivos, es un concepto muy amplio, complejo y de ejecución multisectorial, inclusive, abarca la interacción de todos los poderes públicos, cuyas operaciones no pueden ser conducidas por una sola institución imbuida y adscrita a la Fuerza Armada Nacional, que conforme al artículo 328 de la misma Constitución, solo tiene asignada, como es correcto, "la cooperación en el mantenimiento del orden interno"; función que cumpliría, con la acción de la Guardia Nacional, tanto en situaciones normales como de emergencia nacional. Dice la Exposición de Motivos: “En todo caso, la Guardia Nacional cooperará en el desarrollo de dichas operaciones (se refiere a las militares) y tendrá como responsabilidad básica la conducción de las operaciones exigidas para el mantenimiento del ORDEN INTERNO DEL PAÍS, considerado éste como el estado en el cual se administra la justicia, se consolidan los valores de libertad, democracia, independencia, paz, solidaridad, bien común, integridad territorial, convivencia e imperio de la Constitución y la ley. Todo ello armonizado en un escenario donde predominan y practican los principios constitucionales y preceptos bolivarianos, en un clima de absoluta participación democrática.

A todos estos dislates, agregamos que, en el artículo 332, la Constitución establece el concepto de SEGURIDAD CIUDADANA, dentro del cual engloba las funciones que deben cumplir otros órganos: “para mantener y restablecer el “ORDEN PÚBLICO”, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley”

El artículo 332 de la Constitución establece que: el Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará: un cuerpo uniformado de policía nacional de carácter civil; un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas; un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergencias de carácter civil y una organización de protección civil y administración de desastres. Insiste siempre en su carácter civil, diciendo que "los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respetarán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación alguna".

El desarrollo legislativo de la función policial deja completa evidencia del interés de excluir a la GN y a toda la FAN del manejo de la función policial. Esto se demuestra al observar que, en el proyecto inicial de la Ley del Servicio de Policía, se incorporó a la GN como uno de los cuerpos integrantes del Servicio Policial. En el artículo 29 establecía que "La Guardia Nacional, en ejercicio de la función policial, de conformidad con esta Ley, tendrá la siguientes atribuciones: ejecutar los planes y políticas dictadas por la autoridad competente, para preservar, restablecer y asegurar la seguridad ciudadana. Pero estas funciones las limita al establecerle como funciones específicas: "ejercer funciones de órgano de investigación penal de conformidad con las leyes; vigilar y custodiar los puertos y aeropuertos; realizar las actividades de resguardo previstas en la Ley, así como las destinadas a evitar y perseguir el contrabando y los ilícitos tributarios; vigilar y proteger los edificios, oficinas, instalaciones y espacios públicos nacionales, así como las sedes de las representaciones diplomáticas y consulares extranjeras, cuando así lo requieran; colaborar con el Cuerpo de Policía Nacional en la vigilancia y control de la entrada y salida del país, tanto de nacionales como de extranjeros, así como los movimientos migratorios que realicen éstos; vigilar y proteger las zonas fronterizas y los centros que por su interés económico o estratégico lo requieran; velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Orgánica del Ambiente y de la Ley Penal del Ambiente, así como cooperar con el saneamiento ambiental".

Pero por curiosidad, cuando se aprueba la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.880 Extraordinario del 9 de abril de 2008, se excluye a la GN como integrante del Servicio, y para mayor gravedad, se mantienen en la Ley las funciones que antes le habían asignado, que siguen siendo funciones a cumplir el Cuerpo de Policía Nacional. Es decir, se le desincorporó y se le quitaron sus funciones, ya que éstas no corresponden al Orden Interno; quedando a salvo algunas funciones que le han sido asignadas en la nueva legislación en las materias que antes cumplía. Para que no quede dudas, el artículo 37, al referirse a las Áreas del Servicio establece que: "El Cuerpo de Policía Nacional tiene competencia en todo el territorio nacional en las siguientes áreas del servicio de policía: orden público, tránsito, fiscalización y aduanas, turismo, aeroportuaria, custodia diplomática y protección de personalidades, penitenciaria, migración, marítima, anticorrupción, sustancias estupefacientes y psicotrópicas, ambiental, delincuencia organizada, antisecuestro, seguridad alimentaria, grupos armados irregulares y aquellas que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes otorguen al Poder Público Nacional, y cualquier otra vinculada a la prevención del delito".

No hay dudas al diferenciar las dos funciones a que nos referimos: Orden Público y Orden Interno. Antes hablamos del Orden Interno y ahora, conforma a la función del Servicio de Policía, el artículo 3 define su contenido: "El servicio de policía es el conjunto de acciones ejercidas en forma exclusiva por el Estado a través de los cuerpos de policía en todos sus niveles, conforme a los lineamientos y directrices contenidos en la legislación nacional y los que sean dictados por el Órgano Rector, con el propósito de proteger y garantizar los derechos de las personas frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad, riesgo o daño para su integridad física, sus propiedades, el ejercicio de sus derechos, el respeto de sus garantías, la paz social, la convivencia y el cumplimiento de la ley". Servicio que deben cumplir, conforme al artículo 4: El Cuerpo de Policía Nacional; Los cuerpos policiales estadales; Los cuerpos policiales municipales; y Cualquier otro órgano al que se le asigne por ley la competencia de la función policial.

Es evidente por todo lo expuesto, que no solo hay contradicciones conceptuales, sino también organizacionales. Vemos así, que tenemos que considerar como conceptos diferentes: “0rden Interno” y “Orden Público”. No hay dudas, que en el campo de arraigo y pertenencia, “orden interno” se imbrica sobre orden público, y si entramos en profundidad, solapa también a la “Seguridad Ciudadana”. Este no pareciera ser el espíritu que influyó en el constituyente y por ello percibimos que hubo un desfase; unos introdujeron el concepto de “orden interno” para dar función principal a la Guardia Nacional, pero el concepto no quedó claro por incomprensible. Luego, cuando al año siguiente se redactó la Exposición de Motivos de la Constitución, se ubicó correctamente el concepto, pero al no especificar el “mantenimiento del orden interno” EN SITUACIONES DE EMERGENCIA O BÉLICAS, no nos queda más remedio que entender que se produjo una dislate jurídico como función de la Guardia Nacional.

Enrique Prieto Silva,

eprieto@cantv.net

@Enriqueprietos

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