Cuando Estados Unidos hace tratados con otras naciones o cuando envía embajadores al extranjero, está practicando su política exterior. La primera prioridad de la política exterior de Estados Unidos es preservar y fortalecer su posición como nación independiente y soberana...
En la Declaración de Independencia, Estados Unidos reivindicó “tomar entre las naciones de la Tierra el puesto separado e igual al que las leyes de la naturaleza y del Dios de esa naturaleza le dan derecho” En Estados Unidos, las instituciones creadas por la Constitución deben servir este propósito central al que el resto de los propósitos están subordinados. Dado este hecho, ¿quién es responsable de hacer la política exterior en Estados Unidos?
La Constitución confiere al gobierno federal el poder de hacer política exterior. Impide a los estados entrar en “cualquier tratado, alianza, o confederación” [1]. En el seno del gobierno federal, la Constitución divide el poder de hacer política exterior entre el presidente y el Senado, dándoles una autoridad compartida para formular tratados y extender reconocimiento diplomático a otras naciones.
En concreto, la Constitución otorga al Senado el poder de “consejo y consentimiento” acerca de tratados cuya responsabilidad de negociación recae sobre el presidente. El Senado también tiene el poder de “consejo y consentimiento” en el nombramiento de embajadores escogidos por el presidente [2]. Por lo tanto, mientras que la Constitución reserva la política exterior para el gobierno federal, otorga a los estados –mediante la representación de sus senadores– una indirecta pero poderosa influencia sobre el hacer de la política exterior.
La Constitución no confiere a la Cámara de Representantes poderes separados en el ámbito de la política exterior, aunque en cooperación con el Senado y el presidente comparte el poder de emitir declaraciones formales de guerra. No obstante, la Cámara puede influir en la política exterior. Los Fundadores comprendían que la política exterior de Estados Unidos estaría influenciada por lo que George Washington denominó una opinión pública “bien informada”[3].
En la práctica, y especialmente cuando no hay en juego vidas americanas, es raro ver que el pueblo americano adopte posturas firmes sobre la conducción de la política exterior. Sin embargo, la Cámara, en uso de su poder sobre el erario público y su capacidad de conseguir ser el centro de atención desempeña un papel importante a la hora de expresar la opinión del público en materia de política exterior y, en consecuencia, puede exigir responsabilidades al presidente.
Aunque este papel es importante, la Constitución deja en claro que el presidente –no la Cámara de Representantes ni el Senado– debe ser el líder a la hora de hacer política exterior americana. Es por eso que la Constitución sitúa el poder de firmar tratados y de designar embajadores en el Artículo II que enumera los poderes del presidente. El presidente es por tanto el diplomático principal de la nación y el Departamento de Estado es su agencia ejecutiva en la gestión de la diplomacia americana.
El poder del Senado ofreciendo su “consejo y consentimiento” para tratados y nombramientos ha sido diseñado de forma que sea limitado. Sin embargo, dentro de esos límites, el “consejo y consentimiento” impone, como era la intención, un control significativo sobre la capacidad del presidente para hacer política exterior. Este control busca asegurar la defensa común y el bienestar del país al tiempo que permite medidas eficaces y la representación de una opinión pública bien informada [4]. Tanto en política exterior como doméstica, la Constitución busca crear un gobierno fuerte pero limitado.
En el campo de los tratados, el poder del Senado para el “consejo y consentimiento” está diseñado para evitar que Estados Unidos firme un acuerdo internacional que simplemente sea defectuoso o que ponga en peligro la condición de América como nación soberana e independiente. El Senado deberá actuar para ratificar un tratado; los tratados no entran en vigor si el Senado no actúa dentro de un límite de tiempo. La aprobación de tratados también requiere la aprobación de una mayoría superior a los dos tercios del senado.
Los Fundadores creían que se trataba de una importante garantía que evitaría que una pequeña mayoría de la nación comprometiera a todo el pueblo. Los tratados ratificados se incorporan completamente en la legislación americana y son legalmente ejecutables a través de nuestras cortes. Representan un serio compromiso del honor de Estados Unidos y deben reflejar la voluntad y los intereses de una sustancial mayoría.
El Senado no está limitado a un voto de sí o no sobre un tratado. Como parte de su poder de “consejo” puede adoptar enmiendas que alteren el texto de un tratado. El poder del “consejo” también permite que agregue reglas que rijan sobre cómo Estados Unidos interpreta y lleva a cabo los términos de un tratado. Estas reglas, llamadas de “interpretaciones y reservas” pueden imponer al presidente condiciones jurídicamente vinculantes si el tratado entra en vigor. Por último, el Senado puede aprobar lo que se conocen como “declaraciones” que expresan oficialmente los puntos de vista de Estados Unidos sobre cuestiones concernientes al tratado. En resumen, el papel del Senado no es simplemente de “consentimiento”; su poder de “consejo” es vital.
En el ámbito del nombramiento de embajadores, el Senado tiene el poder de confirmar a los candidatos del presidente. Esta confirmación requiere una voto por mayoría simple. El papel del Senado no se limita a repasar las cualidades personales de un candidato. Como Alexander Hamilton declaró, un candidato debería ser rechazado por el Senado solamente por “razones especiales y sólidas”. Esto implica que, durante la confirmación de un candidato, el Senado debe también considerar las cuestiones de política.
La pregunta más importante de esta naturaleza que el Senado tiene que considerar es si se ha nominado al embajador para desempeñar servicios en una nación extranjera que merece ser reconocida por Estados Unidos. El Senado puede y debería rechazar a un candidato a embajador si cree que Estados Unidos no debería ampliar el reconocimiento diplomático a la nación en cuestión. Los presidentes y el Senado han prestado muy poca atención a esta responsabilidad estos últimos años.
Estados Unidos es una nación soberana y el deber de su política exterior es proteger esa soberanía. Cuando Estados Unidos amplía el reconocimiento diplomático a un supuesto estado que no se puede considerar como soberano, socava la legitimidad de todas las demandas de soberanía, incluyendo la suya propia. Todos los estados deben cumplir con los estándares mínimos para que se les puedan calificar de soberanos. Deben cubrir la seguridad de su pueblo, tener un sistema justo y honesto de justicia, mantener una divisa y un servicio diplomático. Finalmente, el estado debe servir al pueblo y no forzar al pueblo a servir al estado. Estados Unidos no debería meterse a extender el reconocimiento diplomático a supuestos estados que no cumplen estos estándares mínimos y que no son genuinamente soberanos.
Es importante entender el porqué los Padres Fundadores dividieron estos poderes entre el presidente y el Senado y no los compartió con la Cámara de Representantes. Los Fundadores creían que el Senado, al ser más reducido, estaría en mejores condiciones de tener en cuenta las exquisiteces inherentes al proceso de la política exterior. Alexander Hamilton señaló porqué la Cámara de Representantes no era idónea para tener el poder de “consejo y consentimiento” en los tratados:
Conocimiento preciso e integral de la política exterior; adhesión constante y sistemática de las mismas opiniones; una sensibilidad agradable y uniforme al carácter nacional; decisión, SECRETO y prontitud son incompatibles con el genio de un cuerpo tan variable y tan numeroso [5].
La conducción de la política exterior es una tarea esencial para cualquier poder soberano. La Constitución regula la conducción de la política exterior americana al someterla –como a todo el poder federal– a un sistema de control y equilibrio de poderes. En el ámbito de la política exterior, los poderes del presidente son especialmente considerables, pero no son ilimitados.
Esto se debe a que Estados Unidos es una nación fundada en una idea de libertad. Por lo tanto no sucumbió a la tentación de creer que la política exterior sea mejor conducida por un eficiente autócrata. Los Fundadores reconocieron que dar poder ilimitado al presidente en la esfera de la política exterior era incompatible con los principios mantenidos por el pueblo americano, y con la reivindicación en la Declaración de Independencia de que el poder político debe emanar del pueblo. Si América es merecidamente soberana se debe a que el pueblo americano se autogobierna, luego la política exterior americana debe expresar en última instancia la voluntad del pueblo. La Constitución por tanto creó instituciones para expresar esa voluntad.
El sistema constitucional controla el poder al dispersarlo. No obstante, en el campo de la política exterior, donde es particularmente difícil la separación de poderes, los Padres Fundadores diseñaron una delicada relación entre el presidente y el Senado, y por lo tanto encontraron una manera de permitir la conducción eficaz de las relaciones exteriores al tiempo que imponían la rendición de cuentas. Con la Constitución, los Padres Fundadores crearon un gobierno poderoso pero limitado a fin de lograr una acción eficaz en el extranjero, proteger la libertad en casa, permitir la expresión de opiniones ilustradas y proporcionar con la soberanía del pueblo la justificación final de las medidas que el gobierno toma en el extranjero.
El presidente debe liderar en política exterior, pero el sistema americano da al Senado, y a través de él al pueblo americano, un poderoso papel de control y configuración de la política exterior. El presidente hace la política exterior pero no la hace él solo. Estados Unidos deberá respetar este sistema constitucional si su política exterior ha de cumplir con su principal prioridad de preservar y defender la independencia americana.
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